Cohésion territoriale

La politique européenne de cohésion

La politique de cohésion et ses principaux instruments d’intervention, les fonds structurels européens, mobilise un tiers du budget européen sur la période 2021-2027, soit près de 385 milliards d’€. Elle est le principal instrument de soutien au développement local afin de réduire les disparités de développement et de renforcer la cohésion économique, sociale et territoriale du continent tout en soutenant les objectifs européens du Pacte vert et du socle européen des droits sociaux.
Compte tenu de son caractère transversal et structurant pour les projets protes par les Collectivités territorial, le suivi de la politique de cohésion est assuré par la Présidence et le secrétariat général de l’AFCCRE.

Présentation générale

L’Union européenne compte aujourd’hui 242 régions réparties dans 27 Etats membres et présentant d’importantes disparités de développement économique, social et territorial.
Pour corriger ces déséquilibres, l’Europe mène depuis la fin des années 1980, suite à l’élargissement à l’Espagne et au Portugal, une politique de cohésion, inscrite depuis « l’acte unique européen » en 1986 dans les Traités, et qui constitue aujourd’hui le principal poste du budget de l’Union, devant la politique agricole commune.
Pour mesurer ces disparités, établir des comparaisons entre régions et mettre en œuvre les programmes de soutien pertinents, l’Union européenne a établi une nomenclature d’unité territoriale statistique (NUTS), répartis en trois niveaux. C’est le deuxième niveau (NUTS  II) correspondant à des territoires compris entre 800 000 et 3 millions d’habitants, qui sert aujourd’hui de base pour répartir les fonds de la politique de cohésion.

3 types de NUTII ont été identifiés, dans lesquelles la politique de cohésion intervient à de degrés d’intensité variés :

• Les régions moins développées (dont le PIB par habitant est  inférieur à 75% de la moyenne de l'UE) ;
• Les régions en transition (dont le PIB par habitant était compris entre 75% et 90% de la moyenne de l'UE);
• Les régions plus développées (dont le PIB par habitant était supérieur à 90% de la moyenne de l'UE)

Concrètement, en France, les NUTS II correspondent aux territoires des anciennes régions, avant le redécoupage et la fusion en 13 régions du 1er janvier 2016.

Pour mener à bien la politique de cohésion, l’Union européenne dispose des instruments financiers (les fonds structurels européens) suivants :

• Le Fonds européen de développement régional (FEDER), qui soutient les projets d’investissement, infrastructures concourant au développement régional,
• Le Fonds social européen, (FSE+), qui cofinance les actions de valorisation des ressources humaines, de soutien à l’emploi, et de lutte contre l’exclusion (formation, orientation, aide à l’emploi, insertion …),
• Le Fonds pour la transition juste (FTJ), nouvel instrument de la programmation 2021-2027, qui accompagnement socio-économique des territoires en transition  vers une économie neutre.

A ces fonds s’ajoutent deux fonds complémentaires :

• Le Fonds européen agricole pour le développement Rural (FEADER): deuxième pilier de la PAC, il finance le développement rural et l’adaptation des structures, filières et infrastructures agricoles, forestières et agro-alimentaires,
• Le Fonds Européen pour les Affaires maritimes, la Pêche et l’Aquaculture (FEAMPA): finance le soutien du secteur économique de la pêche et de l’aquaculture et de ses zones dépendantes.

La politique de cohésion constitue aujourd’hui la principale source de financement européen pour les projets des collectivités territoriales.

La programmation 2021-2027

Entamées en mai 2018, avec la publication des projets de règlements encadrant la politique de cohésion, les négociations sur le cadre financier pluriannuel 2021-2027 ont été fortement impactées par la crise sanitaire née de  du COVID 19 et la volonté des 27 Etats membres d’engager un vaste plan de relance européen qui a suivie.
Concrètement, le budget 2021-2027 arrêté en décembre 2020 consacre une enveloppe de 1089,3 Milliards d’€ pour mettre en œuvre les politiques communes, auxquels s’ajoutent 750 Milliards d’€ du Plan de relance européen (Next génération EU), empruntés sur les marchés internationaux.
Sur ces sommes, 385, 2 Milliards d’€ seront consacrées la politique de cohésion (FEDER, FSE+, FTJ, Fonds de cohésion).
Le Plan de relance européen permet quant à lui de dégager 672,5 Milliards d€ répartis sous forme de prêt et de subvention, dans le cadre d’un dispositif la « Facilité pour la replie et la résilience » (FRR), destiné à abonder les plans de relances nationaux. Le plan de relance français (France Relance) de 100Millirds est ainsi financé 40% par la FRR.
Une partie du plan de relance (47,5 Milliards d’€) intervient sous forme d’enveloppe complémentaires à la programmation 2014-2020 de la politique de cohésion. L’objectif de ce dispositif, dénommé REACT-EU, consiste à mettre rapidement à disposition des porteurs de projet, dans le contexte de crise, des mesures de soutien de relance dans les territoires.
Concrètement, en effet, la politique de cohésion obéit à la règle du N+3, c’est-à-dire que les dépenses de la dernière tranche annuelle de 2020 programmes 2014-2020 peut être justifiées jusqu’à la fin 2023.

La politique de cohésion 2021-2027 poursuit deux objectifs principaux

• la convergence économique, sociale et territoriale en s'appuyant sur la compétitivité durable, la recherche et l'innovation, la transition numérique et les objectifs du pacte vert pour l'Europe ;
• la mise en œuvre du socle européen des droits sociaux.

Elle permet également d’appuyer et d’accompagner, dans le cadre des programmes INTERREG, la coopération transfrontalière et interrégionale, avec un nouvel accent sur les régions ultrapériphériques dont les régions d’outre-mer françaises dans les Caraïbes, l’océan indien et l’Amazonie.

La mise en œuvre de la politique de cohésion en France

Comme chaque Etat, la France a négocié avec la Commission européenne un « accord de partenariat »,  validé le 02 juin 2022.  Fruit d‘un travail collaboratif entre l’Etat et les Conseils régionaux, ce document définit les grandes orientations de l’intervention des fonds européens dans notre pays, dans le cadre de 23 programmes (19 programmes régionaux et 4 programmes nationaux)
Concrètement, la France bénéfice de 18,4 Milliards d’€ au titre de la programmation 2021-2027 de la politique de cohésion, concentrés sur 5 objectifs stratégiques (OS) :

• OS 1 : une Europe plus intelligente, en soutenant l’innovation, la numérisation, la transformation économique et les soutiens aux petites et moyennes entreprises.
• OS 2 : une Europe plus verte et à zéro émission de carbone, pour mettre en œuvre le Pacte vert et investir dans la transition énergétique, les énergies renouvelables et la lutte contre le changement climatique.
• OS3 une Europe plus connectée, dotée de réseaux stratégiques de transports et de communication numérique.
• OS4. une Europe plus sociale, qui donnera une traduction concrète au socle européen des droits sociaux et soutiendra les emplois de qualité, l’éducation, les compétences, l’inclusion sociale et l’égalité d’accès aux soins de santé;
• OS5. une Europe plus proche des citoyens, qui soutiendra les stratégies de développement pilotées au niveau local dans les zones urbaine, rurales et côtière

Ces priorités se déclinent néanmoins d’une façon différente selon les territoires les règlements européens imposent une concentration des crédits du FEDER sur l’OS 1 plus forte dans les régions développées (jusqu’à 85 %) de l’enveloppe que dans les régions en transition (40%) ou les régions ultrapériphériques (25%).
La transition verte (OS2) constate quant à elle une priorité commune à toutes les régions en mobilisant au minimum 30% du FEDER.
Les autres OS sont optionnels, mais sont présents dans la plupart des régions. Le FSE+ est principalement affecté à l’OS 4 et est mobilisé au titre des programmes régionaux FEDER-FSE+ ou du programme national FSE+
 Chaque programme opérationnel est approuvé par la Commission européenne et détaille les priorités d’intervention retenues pour le territoire, les modalités de mise en œuvre concrètes et la gouvernance des programmes, le détail des dépenses éligibles, les taux de co-financement, etc….

Comme pour la période 2014-2020, les Conseils régionaux ont été reconduit dans leur fonction d‘autorité de gestion des programmes FEDER, FSE+ et  le cas échéant  FTJ. L’Etat est quant à lui responsable d’un programme national FSE+, sur le volet insertion-Emploi., ce dernier programme est en grande partie délégué à des organismes intermédiaires, notamment les Conseil départementaux, les Plie ou certaines métropoles.

En pratique, le dépôt des dossiers s’effectue donc auprès du Conseil régional pour el programme régional FEDER-FSE+, et le cas échéant auprès de la DREETS ou de l’Organisme intermédiaire pour le FSE+.

Le pilier développement rural de la PAC  

Les négociations européennes sur la Politique agricole commune  ayant pris du retard, le futur pilier développement rural de la PAC ne rentrera en vigueur qu’à compter du 1er janvier 2023. Transitoirement, les programmes de développement rural 2014-2020 sont donc prolongés jusqu’à la fin 2022.
Ceux-ci seront remplacés par des plans stratégiques nationaux (PSN), au sein desquels les "volets régionaux" couvriront certaines mesures du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER). Le PSN français, transmis en décembre 2021 est en phase de négociation officielle avec la Commission européenne.
Pour la période 2023-2027, une enveloppe globale de 700 millions d’euros par an du FEADER sera déléguée aux Régions françaises. L’objectif est de permettre un développement des territoires ruraux et d'un secteur agricole plus équilibré, plus respectueux du climat, plus résilient face au changement climatique, plus compétitif et plus innovant.
Dans ce cadre, les Régions auront la responsabilité de la mise en œuvre  des mesures « non surfacique » du développement rural, et en particulier le programme LEADER (« Liaisons entre acteurs du développement rural »). Ce programme permet d’accompagner le développement des territoires ruraux en apportant un soutien financier pour des projets mettant en œuvre la stratégie définie de façon partenariale, au sein d‘un Groupe d’action locale (GAL), regroupant  partenaires privés et publics. Pour y parvenir, le territoire sélectionné par la Région après un appel à candidatures, est doté d’une enveloppe financière pluriannuelle de FEADER. L’objectif visé est un démarrage de la programmation au 1er janvier 2023.
De nombreuses communes et intercommunalités, rurales ou périurbaines, relevant du périmètre couvert par un programme LEADER, ont pu bénéficier de financements du FEADER pour des projets s’inscrivant directement dans la transition verte des territoires : Travaux de rénovation énergétique des bâtiments publics, chaufferie biomasse, installation de panneaux solaires thermiques, optimisation de l’éclairage des centres bourgs, végétalisation des espaces publics, développement de la mobilité douce…
Pour la période 2023-2027, les GAL sont également encouragés à réfléchir aux rôles de territoires ruraux pour accompagner les évolutions sociétales et faire face aux nouveaux défis environnementaux : promotion des modes de consommation plus durables, renforcement de la résilience des territoires… tout en soutenant l’innovation sous toutes ses formes au service de la transition verte.

Les européens dans les régions ultrapériphériques

L’Union européenne entretient des relations privilégiées avec 9 régions « ultrapériphériques » constituées des cinq départements français d’outre-mer (La Martinique, Mayotte, la Guadeloupe, la Guyane et la Réunion), une collectivité d’outre-mer française (Saint-Martin),  deux régions autonomes portugaises (Madère et les Açores, et une communauté autonome espagnole (Les îles Canaries).
Au titre de leur « ultrapériphicité », ces régions bénéficient de plus de souplesse dans l’utilisation de leurs crédits de FEDER (concentration thématique moindre) et d’une enveloppe de fonds additionnelle pour palier à leur éloignement géographique.
Au total, les 5 RUP françaises bénéficient de 3,09 Milliards d’€ de FEDER-FSE auxquels s‘ajoutent 520 millions de crédits supplémentaires dits « ultrapériphériques », soit près de 25 % de l’enveloppe de la politique de cohésion pour la France
Visant principalement des îles et des territoires sub-tropicaux ou tropicaux, les programmes de l’outre-mer bénéficient des mesures classiques de l’objectif stratégique 2 (cf. supra), mais également de meures spécifiquement adaptées à leur environnement géographique, leur biodiversité unique, mais aussi leur retard en matière de développement. Ces dispsoitifs visent en particulier la  prévention et la résilience aux risques climatiques et naturels (cyclones, inondations, risques sismiques...), la mise aux normes et le déploiement des infrastructures de gestion de l‘eau, d’assainissement, de gestion des déchets, la préservation de la biodiversité et du littoral (sargasses), le développement des transports publics …
Par ailleurs, les 5 DOM français sont intégrés dans les programmes de coopération territoriale européenne (Interreg) visant leur espace géographique et cofinancé par le FEDER : l’Océan indien (62,2 millions d’euros de FEDER), les Caraïbes (67,9 millions d’euros), l’Amazonie (18,9 millions d’euros), le Canal du Mozambique (10,2 millions d’euros).