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Association Française du Conseil des Communes et Régions d'Europe

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05.03.2012

L’aide extérieure de l’Union européenne

 

L’aide extérieure de l’Union européenne poursuit deux grands objectifs qui sont d’une part, la préparation des pays candidats à l’adhésion et d’autre part, la coopération pour le développement. L’ensemble de l’action extérieure de l’Union européenne vise par ailleurs à favoriser la diffusion de ses valeurs. 

Au niveau de la politique européenne de coopération au développement, le Traité de Lisbonne (2007) a entrainé des changements fondamentaux. En effet, sans en faire, juridiquement parlant, une compétence partagée entre l’Union européenne et les Etats membres, il a précisé que « la politique de coopération au développement de l’Union et celles des Etats membres se complètent et se renforcent mutuellement. » Par ailleurs, le Traité de Lisbonne a donné à l’Union européenne les moyens de développer la cohérence et l’unité de sa politique extérieure, notamment au travers de la création du Service européen d’action extérieure (SEAE). 

Si la répartition des rôles entre le SEAE et la Commission européenne n’est pas encore clairement définie, en matière de coopération pour le développement, une tendance générale semble se dessiner: le SEAE est en charge de la définition du cadre politique de l’action de l’Union européenne en matière de coopération au développement et veille à ce que la gestion de l’aide soit cohérente avec le reste de l’action extérieure, la Commission reste pour sa part responsable de la mise en œuvre de la plupart des programmes d’action extérieure. La Commission devrait également être en charge de la programmation des programmes thématiques (dont le futur programme ANE-AL).  


Les fondements de la politique européenne de coopération au développement

Les fondements de la politique européenne de coopération au développement actuelle ont été posés par le Consensus européen pour le développement, une déclaration conjointe du Conseil, des Etats membres, de la Commission européenne et du Parlement, qui n’a cependant pas de valeur contraignante. Organisé en deux parties, ce texte présente d’abord, et pour la première fois, « une vision commune qui oriente l'action de l'UE dans le domaine de la coopération au développement, tant au niveau de ses États membres qu'à celui de la Communauté » avant d’aborder la valeur ajoutée de l’action communautaire (large présence dans le monde, soutien à la cohérence des politiques en faveur du développement, rôle fédérateur, etc.) Cette déclaration définit par ailleurs les domaines d’intervention prioritaires de la politique européenne de coopération au développement et précise certains thèmes transversaux qui doivent être intégrés à tous les volets des programmes d'aide (démocratie et droits de l’homme, développement durable, égalité des sexes et lutte contre le VIH/SIDA).

L’objectif principal de la politique européenne de développement est ainsi « l’éradication de la pauvreté dans le cadre d’un développement durable et de la réalisation des Objectifs du Millénaire pour le Développement. » Sa mise en œuvre repose en partie sur les principes de l’efficacité de l’aide définis dans la Déclaration de Paris et sur la recherche d’une cohérence entre l’ensemble des politiques extérieures de l’Union européenne.

 

Les instruments financiers pour la période 2007-2013

L'aide extérieure de l'Union européenne et le Fonds Européen de Développement (qui ne relève pas du budget communautaire) sont dotés de près de 72 milliards d’euros sur la période 2007-2013, ce qui représente plus de 10 milliards d’euros consacrés chaque année à l’aide au développement et à l’aide de pré-adhésion. 

L’aide extérieure de l’Union européenne est basée principalement sur quatre instruments géographiques, qui constituent le cadre principal de sa coopération avec les pays partenaires :

  • l’instrument de pré-adhésion (IPA) ;
  • le Fond européen pour le développement (FED) ;
  • l’instrument de voisinage et de partenariat (IEVP) ;
  • l’instrument de coopération au développement (ICD).

 

L’action mise en œuvre au travers de ces instruments est complétée par des instruments thématiques qui ont pour fonction d'aider les pays en voie de développement à atteindre les Objectifs du millénaire en se focalisant sur des thèmes spécifiques :

  • l’instrument européen pour la démocratie et les droits de l’homme (IEDDH) ;
  • la coopération en matière de sureté nucléaire ;
  • les programmes thématiques de l’ICD.

 

Enfin, l’Union européenne dispose également d’instruments financiers pour répondre à des situations de crise :

  • l’instrument de stabilité (IS) ;
  • l’assistance macro-financière ;
  • l’aide humanitaire.

 

L’instrument de coopération avec les pays industrialisés (ICI), cas particulier, vise à soutenir les actions qui permettent de développer les partenariats économiques et de renforcer l’image et l’influence de l’Union européenne dans ces pays.

 

L’articulation programmes géographiques – programmes thématiques

L’aide communautaire est mise en œuvre par le biais de programmes thématiques et géographiques. Les programmes géographiques couvrent la coopération dans des domaines utiles avec des pays et régions partenaires déterminés selon une base géographique. Les programmes thématiques sont des programmes transversaux qui couvrent chacun un domaine d'activité spécifique présentant un intérêt pour un groupe de pays partenaires non déterminé par la géographie. Ils interviennent lorsque les objectifs des politiques communautaires ne peuvent être atteints dans le cadre de programmes géographiques et sont à ce titre donc complémentaires et subsidiaires des programmes géographiques. En effet, contrairement aux programmes géographiques, ils ne requièrent pas le consentement des gouvernements et autres autorités des pays partenaires.

 

La programmation de l’aide

 L’aide que fournit l’Union européenne est programmée au-travers d’un processus qui vise à définir sa stratégie, son budget et ses priorités dans la distribution de l'aide qu’elle apporte aux pays non-européens. Pendant la phase de programmation, la situation aux niveaux national et sectoriel est analysée pour identifier les problèmes et les contraintes spécifiques à chaque pays ou région, dans la logique d’une approche différenciée. Le but est de définir les objectifs principaux et les priorités sectorielles en matière de coopération afin de parvenir à un cadre dans lequel les programmes et projets peuvent être définis. Ce cadre fait l’objet de révisions à mi-parcours (soit 2010) et à la fin de la période de programmation financière (soit 2013). Dans un souci de cohérence au niveau de son action extérieure, l’Union européenne veille à ce que les stratégies de réponse ainsi définies soient conformes aux principes énoncés dans le Consensus européen. Par ailleurs, en vertu du principe d’appropriation, l’Union européenne veille à ce les autorités du pays partenaires jouent un rôle central dans la définition des stratégies et programmes de coopération dont ils vont bénéficier. Pour ce faire, et dans un souci de légitimité des stratégies ainsi définies, l’Union européenne encourage la participation des assemblées d’élus (nationaux, régionaux ou locaux) ainsi que celle des représentants de la société civile à la préparation des documents de stratégie pays.  

 En premier lieu, en consultation avec les autorités des pays partenaires, l’Union européenne définit des documents stratégiques généraux qui couvrent l’ensemble de la période budgétaire, en l’occurrence la période 2007-2013. Il peut s’agir de documents stratégiques par pays (DSP) ou par région (DSR). Ces documents fournissent un bilan politico-socio-économique du pays ou de la zone et définissent entre deux et cinq axes de coopération prioritaires. Ces documents stratégiques généraux sont ensuite déclinés dans des programmes indicatifs pluriannuels (PIP) nationaux (PIN) ou régionaux (PIR) qui précisent, sur deux ou trois ans, les axes de coopération prioritaires, les budgets et les moyens de mise en œuvre des actions envisagées. Ils contiennent également parfois un calendrier annuel des engagements financier. 

 Pour les programmes thématiques, on parle de Documents de Stratégie Thématique (DST) qui portent sur 3-4 ans et sont accompagnés des programmes indicatifs pluriannuels couvrant la même période.

 Pour les programmes géographiques et thématiques, la Commission européenne élabore ensuite des programmes annuels d’action (PAA) accompagnés de plans de financement annuels qui précisent les actions de coopérations de la Commission sur l’année. 

 Enfin, dans le cadre de chaque appel à propositions, les lignes directrices précisent les champs d’action prioritaires et les modalités de financement pour les actions que la Commission souhaite soutenir.